Temperatuurstijging, zwaardere stormen, zware regenval, extreme hittegolven, verminderde omvang land- en zee-ijs, stijgende zeespiegel, ontdooiende permafrost en teruggedrongen ecosystemen. Volgens duurzaamheidsorganisatie Urgenda zijn dit de gevolgen van de klimaatverandering voor de toekomst. Urgenda wist in 2015 tot verbazing van velen de rechtszaak over CO2-reductie te winnen van de Staat. Het gerechtshof bekrachtigt de uitspraak van de rechtbank en ook in cassatie blijft de uitspraak van het gerechtshof in stand. De vraag is wat de gevolgen zijn als de overheid dit bevel schendt.
De Staat moet de uitstoot van broeikasgassen met minstens 25% verminderen vóór het einde van 2020, oordeelde de Hoge Raad. De hoogste rechter nam daarmee het advies van de advocaat-generaal en procureur-generaal over.1 De stichting Urgenda en de Staat vinden allebei dat de uitstoot van broeikasgassen moet worden verminderd, en uiteindelijk vrijwel geheel moet stoppen. Ze verschillen echter van mening over het tempo.2 De Staat heeft in EU-verband als doelstelling, dat vóór 2020 de uitstoot van broeikasgassen met 20% moet worden verminderd ten opzichte van de uitstoot in 1990.3 Urgenda is van mening dat, gelet op de ernst van de risico’s van de klimaatverandering, de Nederlandse uitstoot in 2020 met ten minste 25% ten opzichte van die in 1990 gereduceerd moest zijn. De rechtbank in Den Haag heeft het standpunt van Urgenda gevolgd. Het gerechtshof in Den Haag heeft dit bevel in 2018 bevestigd. Het cassatieberoep van de Staat tegen deze beslissing heeft de Hoge Raad vervolgens verworpen.
Oordeel Hoge Raad
De Hoge Raad baseert zijn oordeel op het VN-Klimaatverdrag en op de rechtsplichten van de Staat tot bescherming van het leven en het welzijn van burgers in Nederland. Die verplichtingen vloeien in dit geval voort uit de artikelen 2 en 8 in het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Daarnaast heeft, volgens de Hoge Raad, het risico van een gevaarlijke klimaatverandering een mondiaal karakter: de uitstoot van broeikasgassen vindt wereldwijd plaats. Ook de gevolgen daarvan worden wereldwijd ondervonden. Daarbij is Nederland partij bij het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (VN-Klimaatverdrag). Dit verdrag heeft tot doel om de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau te houden opdat geen gevaarlijke wijzigingen in het klimaatsysteem optreden. Het verdrag berust op het uitgangspunt dat alle aangesloten landen maatregelen moeten treffen om klimaatverandering te voorkomen. Ieder land is dus voor zijn deel verantwoordelijk. Het argument dat de eigen uitstoot op wereldschaal slechts een gering effect heeft, kan de Staat niet ontslaan van de op hem rustende deelverantwoordelijkheid om maatregelen te nemen. De Staat is dan ook verplicht om overeenkomstig zijn aandeel de uitstoot van broeikasgassen vanaf zijn grondgebied te verminderen.4
Wil je meer weten over het Urgenda-Arrest? Klik dan hier: https://ap.lc/hPYjS
Opvallend: geen dwangsom geëist
Uiteindelijk is geconcludeerd dat de artikelen 2 en 8 EVRM rechtstreeks van toepassing zijn op de Urgenda-zaak. De Hoge Raad bepaalt dat de Staat passende maatregelen dient te nemen om de uitstoot van broeikasgassen vanaf het Nederlandse grondgebied te beperken.5 Klimaatverandering vormt een ernstige bedreiging voor deze rechten en de Staat heeft de verplichting om deze rechten proactief te beschermen. Hier gaat een sterk signaal van uit dat de Staat verplicht is om de op het spel staande mensenrechten te beschermen. Het feit dat er politieke belangen op het spel staan of kostbare maatregelen moeten worden genomen, is dan minder relevant.6 Hetgeen opvallend is aan deze zaak is dat Urgenda niet heeft gevraagd om aan de veroordeling een dwangsom te verbinden. Marjan Minnesma, directeur van Urgenda, liet in eerste instantie weten, dat ze als de Staat niet genoeg maatregelen neemt, via een dwangsom meer actie van de overheid zou proberen af te dwingen.7
Doorgaans legt de civiele rechter in Nederland overheden – en zeker de Staat – geen dwangsommen op, vanuit de overweging dat de overheid rechterlijke uitspraken pleegt na te komen. Dit wordt het beginsel van constitutionele hoffelijkheid genoemd. Wie bij de civiele rechter toch een dwangsom vordert tegen de Staat, loopt dan ook grote kans op afwijzing daarvan.8 Dat publiekrechtelijke rechtspersonen normaal gesproken niet voor dwangsomoplegging hoeven te vrezen, betekent niet dat ze er ook recht op hebben om van de oplegging daarvan verschoond te blijven. Zou er wel een dwangsom zijn opgelegd, dan rijzen er interessante vervolgvragen omtrent de begunstigingstermijn, de hoogte van het bedrag en aan wie dat bedrag ten goede zou komen. In het geval van de Urgenda-zaak werd in de media zelfs gesproken van enkele honderden miljoenen euro’s aan dwangsommen.9 Bij dwangsommen met zo’n enorme omvang lijkt het mij ook de vraag of het gerechtvaardigd is dat zulke substantiële bedragen aan belastinggeld in de vorm van een dwangsom toevallen aan een particulier of particuliere organisatie. Uit de wet volgt namelijk dat Urgenda de begunstigde van de dwangsom zou zijn.10 Van een dwangsom is het in de Urgenda-zaak niet gekomen, maar de vraag is of er überhaupt een consequentie is voor de Staat als de uitstoot van broeikasgassen niet blijkt te zijn verminderd met minstens 25% vóór het einde van 2020.
‘Doorgaans legt de civiele rechter in Nederland overheden – en zeker de staat – geen dwangsommen op, vanuit de overweging dat de overheid rechterlijke uitspraken pleegt na te komen.’
Ontknoping nadert in klimaatzaak van de eeuw
De vragen die na de Urgenda-zaak opspeelden waren: hoe kan Nederland de CO2-uitstoot verlagen? Lukt dit snel genoeg? Wat gaat dit allemaal kosten en wat betekent dit arrest voor het buitenland?11 Aan opties geen gebrek; er waren talloze manieren om de uitstoot van broeikasgas te verlagen. Vervoer, industrie, woningen, elektriciteit en landbouw, het zijn allemaal terreinen waar forse klimaatwinst binnen te slepen is. Met schonere fabrieken, stallen, auto’s en huizen zijn megatonnen broeikasgas uit de atmosfeer te houden. Maar de klimaatactie die vanwege het arrest nodig is, gaat de maatschappij veel geld kosten. Dat is een beladen punt. Een kolencentrale sluiten was één van de weinige denkbare opties die snel genoeg zou kunnen lukken. En laat dat nu net bekendstaan als een relatief goedkope manier om het klimaat te sparen, omdat sluiting in één klap heel veel uitstoot scheelt. De eigenaren van de centrales willen echter sluiting alleen overwegen als ze er compensatie voor krijgen en dat loopt op van tientallen tot honderden miljoenen. Alleen als de overheid bereid is om zulke hoge schadevergoedingen te betalen, lijkt sluiting alsnog denkbaar.12 Het Planbureau voor de Leefomgeving becijferde eind 2019 dat daarnaast nog veel meer moet gebeuren om de klimaatdoelen te halen.13
‘De Stichting Urgenda is de organisatie voor innovatie en duurzaamheid die Nederland samen, met bedrijven, overheden, maatschappelijke organisaties en particulieren sneller duurzaam wil maken.’
In maart 2021 wordt bekend dat de Urgenda-doelstelling waarschijnlijk niet is gehaald. Volgens voorlopige cijfers van het CBS was de uitstoot in 2020 24,5% minder. Het RIVM komt later dit jaar met de precieze cijfers. Door de coronacrisis was er vorig jaar minder CO2-uitstoot. Mogelijk gaat uit de RIVM-cijfers blijken dat de reductie daardoor toch op 25% komt en de doelstelling wel is gehaald, maar van een structurele daling is geen sprake. Auto’s gaan na de coronacrisis weer meer rijden en ook het vliegverkeer komt weer op gang. Bovendien was het vorig jaar in januari en februari een stuk minder koud dan in eerdere jaren en werd er dus tijdelijk minder gas gebruikt. Dat is deze winter alweer anders.14
Duidelijk is echter nu al dat de Staat vooralsnog onvoldoende maatregelen heeft genomen om de CO2-uitstoot structureel terug te brengen.15 Het doel dat is gericht op 2020, kan worden gezien als een tussenstation op de weg naar een verdere uitstootverlaging in 2030. Volgens een afspraak uit het nationale Klimaatakkoord moet de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen dan 49% lager liggen dan in 1990. Ook voor dit klimaatdoel ligt Nederland nu niet op de juiste koers.16
Conclusie: negeren Urgenda-arrest heeft zeker consequenties
De Staat heeft weliswaar geen dwangsom opgelegd gekregen als prikkel tot nakoming van de veroordeling, maar toch zou het negeren van het Urgenda-arrest zorgelijk kunnen zijn voor onze rechtsstaat. Dit kan het vertrouwen opblazen in de constitutionele goede trouw die de basis is voor het hoffelijkheidsbeginsel.17 Daarbij terugkomend op eerdergenoemde vraag wat de zaak voor het buitenland betekent: de wereld kijkt mee, zei Urgenda met een verwijzing naar andere milieubeschermers. Want sinds het proces – en zeker na Urgenda’s victorie in 2015 – is er buitenlandse navolging op komst in Europa en tot ver erbuiten.18 Zo oordeelde de Franse rechtbank onlangs dat ook in Frankrijk de Staat een strenger klimaatbeleid moet voeren; een zaak die sterk lijkt op de Urgenda-zaak in Nederland.19 Hiermee werkt de Urgenda-zaak als aanmoediging in andere milieuzaken en moeten we de impact zeker niet onderschatten. Het feit dat de Staat haar afspraak waarschijnlijk niet nakomt, leidt dan wel niet tot het verbeuren van een hoge dwangsom, maar misschien wel tot internationaal gezichtsverlies. Want wie A zegt, moet ook B zeggen. Het gaat in eerste instantie immers om verplichtingen die voortvloeien uit een in Europees verband door de Staat zelf aangegaan juridisch kader. Concluderend: Nederland heeft het klimaatdoel vóór 2020 hoogstwaarschijnlijk niet gehaald en ligt nu zeker niet op de juiste koers voor het streefdoel van 2030.
‘Ook voor het klimaatdoel van 2030 ligt Nederland nu niet op de juiste koers.’
Annemiek van ‘t Hof