Rijke landen exporteren grote hoeveelheden plastic afval naar Indonesië, waar steeds meer mensen leven van het recyclen. Veel Aziatische landen hebben hun eigen afvalverwerking niet op orde, laat staan die van al het geïmporteerde afval. In Indonesië wordt het plastic op enorme openbare stortplaatsen gedeponeerd en bewaard. Omdat de overheid het afval op stortplaatsen niet verwerkt, hebben deze hun limiet al snel bereikt. Als gevolg daarvan wordt een groot deel van het afval vandaag de dag langs de weg verbrand, begraven of in de rivieren gedumpt.[2] Deze vervuiling is een enorme aanslag op de zeeën en oceanen, waar veel van het plastic afval uiteindelijk terecht komt.
Dit probleem laat zich uiteraard niet enkel juridisch verklaren. Omdat Indonesië een ontwikkelingsland is en het over het algemeen een lager opleidingsniveau kent, heeft het vervuilingsprobleem daar geen prioriteit. Ondanks de economische en sociale oorzaken, wordt in de literatuur verdedigd dat het afvalprobleem mede te danken is aan de inadequate wetgeving op nationaal en lokaal niveau. In dit artikel zal ik enkel stilstaan bij het juridische aspect van het vervuilingsprobleem in Indonesië.
Op internationaal niveau heeft de centrale overheid van Indonesië toezeggingen gedaan met betrekking tot het tegengaan van vervuiling. Zij ratificeerde in 1993 het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan. In 2004 bekrachtigde het land het Kyoto protocol in 1993 voor het tegengaan van klimaatverandering. Deze ratificaties zouden het gevolg moeten hebben dat de centrale overheid van Indonesië rekening houdt met het potentiële negatieve afvaleffect op het milieu. Het waren helaas loze beloften. De overheid bleef ondanks deze toezeggingen nalatig met het tot stand brengen van adequate nationale regelgeving omtrent afvalverwerking. De bestaande algemene afvalwetten betroffen het beheer van gevaarlijke stoffen, de recycling daarvan en de sanitaire voorzieningen. Er was geen sprake van wetgeving dat specifiek betrekking had op de afvalverwerking.[3] Tot aan 2008 was er op nationaal en lokaal niveau geen enkele wet die zag op duidelijke concepten, doelstellingen en te nemen maatregelen inzake afvalbeheer.
Met name onder de druk van buitenaf, introduceerde de Indonesische overheid in 2008 de nieuwe nationale wetgeving voor het afvalbeheer: de Afvalbeheerwet nr. 18/2008 (hierna: Afvalbeheerwet). Gezien artikel 2 lid 1 Afvalbeheerwet heeft deze wet met name het doel om het huishoudelijk afval te reguleren. Afvalproductie moet aangepakt worden bij de bron, zodat er minder geleund hoeft te worden op het transport en de verwerking van het afval. Daarnaast benadrukt de wet het belang van de lokale overheden. De wet geeft de volgende bevoegdheden aan verscheidene actoren: het ministerie van Openbare Werken is belast met het toezicht op de stadsgemeenten en districten (kota). Deze Kota leggen onder dit toezicht verordeningen en sancties op aan de onderdistricten (kecamatan). Deze verordeningen hebben onder andere betrekking op het verzamelen, transporteren en storten van het huishoudelijk afval. Vervolgens zijn de kecamatan verantwoordelijk voor de praktische uitvoering van de afvalverwerking.[4] Zo moesten de lokale overheden binnen een jaar met een plan komen om de openbare stortplaatsen te sluiten en weg te werken. Dit plan moest binnen vijf jaar ook gerealiseerd zijn op straffe van de bij deze wet geregelde sancties. De wet geeft nog geen geïntegreerd systeem van afvalbeheer. Oftewel de wijze van afvalpreventie, recycling, compostering en verwerking moeten allemaal nog door de lokale overheden geregeld worden.
Deze verantwoordelijkheden gaven de lokale overheden niet alleen een goede mogelijkheid, maar ook een zeer grote uitdaging om het afvalprobleem aan te pakken.
Deze uitdaging blijkt als snel te groot te zijn. De lokale overheden hebben veel moeite met de implementatie van deze wetgeving. Het is duidelijk dat er een gedeelde verantwoordelijkheid is tussen de nationale en regionale overheden, maar het is niet duidelijk wie wat moet doen. Dit wordt veroorzaakt door een te algemene toedracht van bevoegdheden en het ontbreken van nadrukkelijke aanwijzingen inzake het afvalbeheer. Op grond van artikel 7 en 21 van de Afvalbeheerwet heeft de nationale overheid de bevoegdheid om normen, criteria en stimulansen vast te stellen om de vervuiling tegen te gaan. Het is onduidelijk of lokale overheden hetzelfde kunnen doen. Een voorbeeld hiervan is de plastic-noodtoestand die in 2014 in Bali werd uitgeroepen. De gouverneur van Bali beloofde een plastic-verbod, maar de vervolgacties verliepen traag. Pas in 2018 kwamen er concrete plannen en heldere maatregelen om de populaire stranden van Bali schoon te houden. Het lange tijdsbestek tussen besluit en uitvoering heeft met name te maken met de verwarring over welk overheidsniveau als eerste actie dient te ondernemen. Ondanks dat de wet veel mogelijkheden schept voor de lokale overheden om het vervuilingsprobleem aan te pakken, zorgen die vele mogelijkheden juist voor veel onzekerheid. De lokale overheden laten het om deze reden liever uitspelen op een hoger niveau en komen pas daadwerkelijk in beweging wanneer zij van bovenaf volledig groen licht krijgen.[5]
Indonesië heeft op The Ocean Conference van de Verenigde Naties beloofd dat het haar plasticafval tegen 2025 zou reduceren met 70%. Al eerder hebben de internationale afspraken van Indonesië niet veel opgeleverd en zoals het nu lijkt, gaat Indonesië ook deze afspraak niet nakomen. Het land heeft te lang gewacht met het tot stand brengen van regelgeving en doet dit pas wanneer het afvalprobleem de spuigaten uitloopt. De Afvalbeheerwet, die pas in 2008 in werking trad, is nog niet de oplossing. Met de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de nationale overheid en lokale overheden zijn veel moeilijkheden ontstaan. De wet schetst geen duidelijk beeld wie welke bevoegdheid wanneer toekomt. Deze onzekerheden leiden tot een grote terughoudendheid van de lokale overheden die juist het best geschikt zijn om op te treden. Dit veroorzaakt een zeer trage besluitvorming bij een snelgroeiend probleem.
Indonesië is een van de koplopers als het gaat om plasticvervuiling, maar landen als Vietnam, de Filipijnen en Sri Lanka komen er ook met een razend tempo aan. Een planeet B is er nog niet. Om de strijd tegen plasticvervuiling te winnen is meer nodig dan bewustwording en educatie. Laten we eerst maar eens beginnen met een stevig wettelijk kader.
Tom Harms
