De oudejaarsrellen in Oosterparkwijk

Wie is aansprakelijk voor het niet-optreden van de politie?

Groningen is een gemoedelijk stadje. Toch is het niet altijd even rustig geweest. Met name in een specifieke wijk bestond in verleden nogal eens wat onrust. Ik heb het nu over de Oosterparkwijk, een wijk die hedendaags niet per definitie meer bekend staat als ‘slechte buurt’. Dat was vroeger anders: tegen het najaar van 1997 aan kreeg de wijk met onregelmatigheden te maken. Een groep jongeren ging meerdere malen het boekje te buiten met escapades als vandalisme, brandstichting en geweldpleging. De autoriteiten en instellingen hadden de grootste moeite deze groep ‘onder controle’ te houden.

Waar blijft de politie?

Voor SP-statenlid Sjon Lammerts was destijds de maat vol. Hij bestempelde de groep jongeren als ‘tuig’ en besloot in actie te komen. Gelet op de aankomende gemeenteraadsverkiezingen werden er, zonder dat Lammerts hiervan wist, pamfletten verspreid waarin stond vermeld dat Lammerts aan oplossingen zou gaan werken voor de ongeregeldheden in de Oosterparkwijk. De acties van Lammerts vielen bij de groep jongeren niet in goede aarde.¹ Op 30 december 1997 werd Lammerts in zijn woning door zo’n 60 jongeren belaagd. Ook zijn woning kreeg flink te maken met de woede van de groep. Het leidde tot aanzienlijke schade. Waar was de politie? Lammerts zou hen vijfmaal gebeld hebben.

Toch werd er in eerste instantie besloten niet in te grijpen. Pas rond 02:30 uur kwam de ME, terwijl de eerste melding al rond 21:50 uur plaatsvond.² Wat nu als de politie wél tijdig was gearriveerd om de orde te herstellen? Dan was (een deel van) de schade waarschijnlijk voorkomen. Betekent dit dan dat de Politieregio, of wellicht de gemeente aansprakelijk gesteld kan worden voor schade, wegens het niet (tijdig) inschakelen van de politie-eenheden? Interessante vraagstukken zijn, wat de grondslag van deze aansprakelijkheid zou moeten zijn en welke schade nu voor vergoeding in aanmerking komt. Over deze vragen, gaat het arrest van de Hoge Raad van 9 juli 2004.

Kwalitatieve aansprakelijkheid

Een mogelijke, en in casu gebruikte, grondslag voor aansprakelijkheid is art. 6:170 BW. Dit artikel gaat over de kwalitatieve aansprakelijkheid voor een ‘fout’ van een ‘ondergeschikte’. Art. 6:170 lid 1 BW kent een drietal vereisten. Deze vereisten bestaan uit een fout, een ondergeschiktheidsverhouding én een functioneel verband. Het functionele verband valt uiteen in de voorwaarden dat de kans op de fout door de opdracht moet zijn vergroot én dat er zeggenschap moet hebben bestaan over de gedragingen van de ondergeschikte.³

De ‘fout’ – het feit dat de politie een onrechtmatige daad heeft gepleegd door niet op te treden – zal niet zo lastig zijn vast te stellen.⁴ Hetzelfde geldt voor het functionele verband – dat hiermee de kans op schade groter is geworden. In casu is vooral het ondergeschiktheidsvereiste interessant.

Wie heeft het gezag?

Lammerts heeft zowel de (burgemeester van de) Gemeente Groningen, als de Politieregio Groningen gedagvaard.⁵ Allereerst zal moeten worden bekeken naar wie er daadwerkelijk aansprakelijk gesteld kan worden voor het niet-optreden van de politie. Een ‘ondergeschikte’ impliceert een gezagsverhouding. Dat betekent dat de volgende vraag beantwoord moet worden: onder wiens gezag staat de politie bij dergelijke handhaving?

Volgens de Hoge Raad is de Politieregio Groningen in elk geval aansprakelijk voor het niet-optreden van de politie.⁶

Dit is ook niet meer dan logisch. Verder, waar het gaat om handhaving van de openbare orde en uitvoering van de hulpverleningstaak staat de politie krachtens art. 172 Gemeentewet jo. art. 12 en 23 Politiewet onder het gezag van de burgermeester. De burgermeester is verantwoordelijk voor besluiten in dit kader, ook al worden zij feitelijk door ondergeschikten genomen.⁷ Daar waar het gaat om strafrechtelijk optreden staat de politie onder het gezag van de officier van justitie. Het blijft de vraag of de gemeente alleen zonder meer aansprakelijk gesteld kan worden indien het optreden valt binnen het kader van de openbare orde.

“De ‘fout’ – het feit dat de politie een onrechtmatige daad heeft gepleegd door niet op te treden – zal niet zo lastig zijn vast te stellen.”

Geen exclusieve civiele aansprakelijkheid voor de Politieregio

De Hoge Raad haalt de memorie van toelichting aan en concludeert dat daaruit niet blijkt dat de wetgever heeft gekozen voor een exclusieve civiele aansprakelijkheid van de Politieregio als beheerder. Ook degene die voor het specifieke geval alleen het gezag heeft over de politie, kan voor het (niet-)optreden aansprakelijk gehouden worden. Er hoeft dus niet concreet een opdracht zijn gegeven door diegene die gezag heeft. De Hoge Raad overweegt dat in de praktijk er vaak geen concrete aanwijzingen zijn met betrekking tot onder welk gezag de taak wordt uitgeoefend. In een geval van niet-optreden, zoals in casu, is dit al helemaal lastig. De Procureur-Generaal is hierover verhelderend: de burger moet bij het instellen van een actie tot schadevergoeding niet benadeeld worden door het feit dat moeilijk te onderscheiden is welke taak, c.q. onder welk gezag de politie heeft gehandeld. In casu raakt de niet-uitoefening van de politietaken in ieder geval ook de openbare orde. Daarmee stond de politie in casu (mede) onder gezag van de burgermeester als orgaan van de gemeente. Dit gegeven, los van daadwerkelijke betrokkenheid van de burgermeester, is volgens de Hoge Raad voldoende voor aansprakelijkheid op grond van 6:170 lid 1 BW.

Immateriële schade

Naast vermogensschade, wordt voor de immateriële schade een beroep gedaan op art. 6:106 lid 1 onder b BW. Dit ziet hier op aantasting ‘in persoon’. De Hoge Raad overweegt in dit verband dat Lammerts en zijn echtgenote gedurende een aantal uren in hun woning in een zeer bedreigende situatie hebben verkeerd waarbij zij, tevergeefs, hebben moeten wachten op bijstand en hulp van de politie. De rechtbank oordeelde al dat er bij Lammerts en zijn echtgenote gevoelens van angst, onveiligheid en onzekerheid met betrekking tot hun lijf en goed bestonden. Deze zouden aanmerkelijk zijn toegenomen door het uitblijven van een reactie op hun verzoek om hulp en bijstand van de politie. Zij hadden mogen rekenen op die hulp en bijstand. Op grond van de aard en de ernst van deze nalatigheid, heeft de rechtbank kunnen oordelen dat er een zeer ernstige inbreuk op de integriteit van hun persoon en de veiligheid van hun woning is. Daarmee is sprake van een aantasting van de persoon.⁸

Weer eens wat anders

Al met al kan dus, naast de Politieregio Groningen, óók de gemeente aansprakelijk gehouden worden voor de geleden schade van Lammerts. Het arrest laat zien dat het niet-optreden van de politie kan leiden tot aansprakelijkheid van onder andere de gemeente. Zonder dat ik wil generaliseren of overhaaste conclusies wil trekken, is het arrest in mijn ogen een voorbeeld van dat de burger niet machteloos stil hoeft te blijven zitten met schade indien de politie niet optreedt. Het feit dat in dit arrest gepoogd wordt (mede) de gemeente aansprakelijk te stellen, is weer eens wat anders. In eerste instantie zou je namelijk in casu kunnen denken aan een schadevergoedingsactie jegens diegenen die daadwerkelijk de schade door vandalisme aan het huis hebben toegebracht. Hoewel dat met zo’n grote groep wellicht ook wat lastig zal worden.

Leon Benjamins

1. Dagblad van het Noorden 2017
2. HR 9 juli 2004.
3. Lankhorst 1992, (T&C BW), art. 6:170 BW.
Asser/Hartkamp & Sieburgh 6-IV 2015/192.

4. Aan werknemers die in het kader van een beroep of bedrijf een bepaalde kundigheid of vaardigheid bezitten, worden hogere eisen gesteld. Dit zal ook zo zijn bij politieambtenaren. De fout is dan ook eerder toerekenbaar als deze plaatsvindt op het terrein van de deskundigheid en de professionaliteit. Er wordt daarom eerder van fouten gesproken in de werksfeer, dan in de privésfeer. Zie hiervoor Oldenhuis, in: GS Onrechtmatige daad, art. 6:170 BW, aant. 4.1 en 4.8.
5. De Politieregio is ingevolge art. 21 lid 1 jo. lid 4 Politiewet een rechtspersoon en is derhalve mogelijk aansprakelijk voor het (niet-)optreden van politiegenten.

6. HR 9 juli 2004 ro. 3.6.
7. HR 9 juli 2004, ro. 3.7. Zie ook overwegingen van de Rechtbank Groningen.
8. HR 9 juli 2004, ro. 3.11